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加强教育经费统筹 创新使用管理模式 为上海教育科学发展、率先发展提供有力支撑

2013-09-25  来源:上海市教育委员会

    为确保上海教育改革目标的顺利实现,不断促进上海教育事业科学发展,近年来,上海持续加大财政教育投入力度,推动教育事业优先发展,2012年公共财政教育支出占本市地方公共财政支出的比例达到了中央下达给上海的指标要求。在财政教育投入的大幅增加的情况下,社会各界对教育经费使用问题的关注度更高,用好管好教育经费的任务更突出、要求更迫切。

  为此,上海坚持以教育规划为引领,以制度创新为抓手,以效益提升为目标,积极探索符合上海实际的教育经费管理改革之路,努力为建设与社会主义现代化国际大都市相适应的一流教育提供支撑与保障。

    一、坚持规划引领,着力加强教育经费统筹力度

  在当前教育事业大改革、大发展的背景下,省级教育行政部门的财务工作重点不是记账核算,而是规划管理。换言之,以全面落实和服务既定的教育规划为导向,进行科学合理的财务决策,已成为省级教育行政部门财务工作的核心和关键。近年来,上海的主要做法包括三个方面:

  (一)落实教育规划纲要,完善经费投入顶层设计

  2010年9月,我市颁布实施了《上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,描绘了在2020年率先全面实现教育现代化的蓝图,提出了各级各类教育的中长期发展目标,并把“加大教育经费投入力度”被列为重要的保障与改革举措。上海教育规划纲要明确提出,教育经费要“坚持政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制,完善教育公共财政体制改革,使教育投入总量与教育事业发展实际需求相适应,教育投入结构与教育布局结构变化相适应,教育投入方式与教育体制改革和制度创新相适应”,并从“增加财政性教育投入”“改革教育拨款制度”“增强市级教育经费统筹能力”“加强教育经费使用绩效监管”和“鼓励和引导社会资金投入教育”五方面提出改革框架。

  为确保上海承担的27项国家教改试点项目,以及上海教育规划纲要确定的“10项教育综合改革试验项目”“10项重点发展项目”(简称“十大工程”)顺利推进,上海市委市政府决定在“十二五”期间投入150亿元专项资金予以落实,从而确立了市级教育经费投入的重点任务。

  (二)服务教育转型发展,逐步转变经费投入方式

  上海于2010年率先基本实现了教育现代化,全市教育发展整体上已经走出规模扩增和硬件建设为主的阶段,坚持质量提升和内涵发展为主已成为当前上海教育发展的基本特征与核心任务。这就需要教育经费投入方式进行相应改变,需要更多地向内涵发展倾斜,逐步扩大日常经费、人员经费的比重。为此,在“十二五”期间增加的140亿专项资金中,上海把70%用于教育内涵建设,地方高校内涵建设资金的70%用于人才培养,经费投入重点由注重校园、设备等硬件建设向注重人才培养和师资队伍等软件方面转变。

  在促进教育质量提升和内涵发展的过程中,把教育经费使用向课程教学、人才培养、教师队伍、体制机制改革等方面倾斜,在此基础上确立了基础教育与高等教育的投入重点。

  基础教育投入使用方面,坚持“五个统筹”的原则,即:统筹近期与远期目标、统筹城乡区域协调发展、统筹各类教育协调发展、统筹日常与专项经费投入、统筹硬件和软件建设。通过加大经费统筹力度和内涵发展引领力度,推进基础教育内涵发展,重点用于两个方面:一是推进城乡基础教育一体化建设,包括:加大力度建设郊区大型社区公建配套学校,对中小学校舍进行更新、加固改造,对以招收随迁子女为主民办小学给予基本成本补贴,提高郊区农村学校办学质量,开展委托管理、对口办学和品牌高中赴郊区办分校,实施学前教育三年行动计划,支持优秀教师赴郊区、农村任教等。二是完善全市性“教育公共平台建设专项资金”使用机制,主要用于落实上海教育规划纲要确定的公共平台项目。为提升基础教育经费使用效益,印发关于区县教育经费使用的指导意见,旨在通过制度设计,规范经费使用,指导区县合理安排使用财政教育经费。

  高等教育投入使用方面,坚持把钱用在学生培养和人才队伍建设上、用在高等教育体制机制创新上、用在高校教学质量提升上,服务高等教育内涵提升。重点用于三个方面:一是深化高校优秀人才引进与培养,以实行绩效工资为契机,加快建立以教学工作量、教学质量为重要考核指标的分配激励制度;给予高校更大自主权,加快培养助教和青年教师队伍,逐步提高教师待遇,鼓励教师安心教学、乐于教学、潜心教学。二是开展教育体制机制改革先行先试,依托部市共建国家教育综合改革试验区合作机制,破解体制改革瓶颈问题,推动27项国家教改试点项目和上海教育“十大工程”,探索高等教育改革新途径。三是加快重大项目建设进度,围绕服务和支撑上海“四个中心”建设,全面实施“2011计划”,推动科教结合、体教结合、医教结合、文教结合以及产学研合作创新,提升高校知识创新和知识服务能力。

  (三)围绕专项规划,着眼经费投入长远布局

  为落实新一届政府确定的教育事业发展目标,推动上海教育事业再上新水平,上海市分管副市长翁铁慧同志带领上海市教委在反复酝酿、深入研究的基础上,针对当前上海教育改革发展的重点领域和关键环节,确定了12项亟待解决的重大课题(包括“基础教育教师培养培训体系架构”“高校整体布局结构及规划” “学科布局结构规划”“深化现代职业教育体系建设规划”“终身教育体系构建”“教育国际化”“教育投入产出评价机制”等)。目前,上海市教委正按照市领导要求,加快探索构建教育投入产出绩效评价机制,全盘考虑上海财政教育投入体系建设,科学合理地安排教育经费的使用,形成财政教育经费使用管理整体框架,并以学科专业设置规划、高校布局结构规划、现代职业教育体系规划为基础,按照“规划引导、机制创新、投入保障、绩效评价”原则,健全教育投入管理机制,调整经费使用支出结构,探索绩效拨款模式。

     二、推进管理创新,着力转变经费投入使用方式

  (一)依托市教改领导小组决策平台,统筹全市教育资源

  为推动教育规划纲要落到实处,上海于2010年在全国率先成立了由市委副书记和分管副市长担任双组长、与教育密切相关的市政府24个委办局负责同志参加的市教育体制改革领导小组,主要职责是审议教育改革和发展的重大方针政策,研究部署、指导实施本市教育体制改革工作,统筹协调上海教育改革和发展中的重大问题。领导小组建立例会制度,对涉及全市教育改革和发展、需要全体成员单位协调的重大问题,召开全体会议议决;对涉及某一类或某一方面教育、需要部分成员单位协调的问题,召开专题会议议决,有效破解了教育改革发展的重点难点问题。

  截至目前,领导小组已召开3次全体会议和32次专题会议,其中有不少关于教育经费使用和管理的决策议题,包括:“地方教育附加(用于地方高校部分)安排方案”“2012年本市财政教育经费安排方案”“市级基础教育经费、市级财政高等教育专项资金安排”“市级教育建设项目计划及市级建设财力安排”“高校教师公租房租金补贴、高校骨干教师教学激励计划”“完善民办学校财务、会计和资产管理制度,建立公共财政资助体系”“创新中外合作办学机制,引进世界一流大学”等。上海市教改领导决策机制的形成,对于科学合理安排教育经费预算,形成各部门共同推进上海教育事业科学发展的改革合力,破解众多跨部门的体制机制难题,起到了十分重要的推动作用,刘延东副总理曾专门批示在全国推广上海加强教育改革组织领导的经验。

  (二)创新经费使用方式,确保教育改革措施有效落地

  高等教育方面,探索实施“三个打通”“三个转变”的经费投入使用方式。

  “三个打通”,即:在部门预算中,打通生均公用经费与经常性专项经费,提高地方高校生均公用经费定额标准,逐步降低专项经费拨款比例,逐步由以专项经费投入为主转向以经常性经费投入为主;在“十大工程”建设项目中,打通与地方高等教育内涵建设(085工程)相关的经费,即“高水平大学和一流学科专业建设工程”“高等学校知识服务平台建设工程”和“教育国际化重点建设工程”的经费。由学校在“分类指导、特色发展”框架内统筹使用,允许高校根据自身实际发展需要对项目方案进行调整。在教师队伍建设项目中,打通不同种类的高校教师队伍质量提升项目、计划和工程的经费,重点向高校教师队伍建设倾斜,推动地方高校绩效工资改革。“三个打通”旨在避免教育管理工程化、项目化倾向,减少硬件建设上的重复浪费,由注重具体的分散性项目向注重高校自主发展能力的整体性项目转变。

  “三个转变”,即:在部门预算中,由过去的以专项投入为主转向以经常性投入为主;在市级专项投入中,由过去的以各专项分散投入为主转向以学校为单位的整体投入为主;在专项投入结构上,由以硬件投入为主转变为逐步增加人员经费支付比例,提高和改善教师待遇。“三个转变”旨在加大对高等教育经费支出结构的调整力度,促使高等教育经费投入方式与高等教育制度创新相适应,给予高校更大经费统筹权,增强高校自主发展能力。

  基础教育方面,着眼于推进高位优质均衡发展目标的落实,强化市级财政教育经费统筹力度,实施“三个统筹”,即:一是统筹分解落实区县财政教育支出目标比例,按照规范统一、均衡保障原则,综合考虑各区县在校学生规模、生均经费水平等因素,统筹分解财政教育支出占地方公共财政支出的比例到各区县;二是按照重点向郊区县、人口导入区县倾斜的原则,将教育经费增量部分统筹安排用于远郊和农村地区发展义务教育;三是统筹部分区的部分财政教育资金,对个别人口导出、生均经费水平明显高于全市平均水平的少数中心城区,采取限高措施,统筹其一部分财政教育资金,专项用于生均经费水平偏低、人口导入的困难区县义务教育发展。

    三、健全配套制度,着力提升教育经费使用效益

  按照教育部关于开展“教育经费管理年”活动要求,上海市教委于今年6月初印发《关于落实“教育经费管理年”活动 推进效益导向经费使用管理改革的通知》,要求全市教育系统逐步推动经费使用管理重心从规模向效益转移,聚焦经费使用管理的质量水平和综合效益,重点落实“优化结构效益、突出制度效益、重视人才效益、关注社会效益”。为此,上海主要采取了三个方面的配套措施:

  (一)逐步健全绩效评价配套制度

  为提升教育经费投入的科学性和使用效益,按照上海教育规划纲要提出的“加强教育专项经费投入的绩效评价,逐步使其制度化”,以及上海市教育改革和发展“十二五”规划提出的“加强绩效评估研究,建立在绩效评价基础上的教育公共财政拨款体制”要求,逐步扩大财政专项资金绩效评价范围,逐步健全重大专项资金绩效评价机制,努力提高财政资金使用效益。

  一是设定比例开展专项资金绩效评价,自2013年起,编报项目预算绩效目标,项目资金量在本部门专项资金中占比达到30%。同时开展的绩效评价自评资金总量占本部门专项资金的比例达到10%。

  二是健全重大专项资金绩效评价制度。对涉及面广,关系到教育内涵建设的重点项目制定了绩效评价管理办法,并要求预算单位制定本单位的项目绩效管理办法。

  三是完善高校财务管理绩效评价制度,自2009年起制定市属高校财务管理绩效评价指标,采用学校自评、相关处室评价、专家评分、现场抽查、综合评定方式,对市属高校财务管理绩效进行评价。同时,结合财政、审计部门新要求,将财政专项资金和会计年报审计结果等内容调整为常规绩效评价指标,同时引入会计领域中具有一定资质的第三方评价机构和教育评估机构分别进行评价,进一步提高高校财务管理水平。

  四是完善区县教育工作绩效考核制度,把区县经费安排使用与情况作为区县教育重点考核内容。

  (二)推动建立信息化管理平台

  随着部门预算改革的推行,部门预算编制工作逐步走上了规范化、制度化和科学化轨道。但是,对于占财政教育支出较大比例的专项资金预算,在管理上依然存在不少难题,比如项目预算不够细化、预算编制不够合理、预算执行率低、使用效益不高等。为适应部门预算编制和管理改革的新要求,规范教育专项经费的预算申报,我们在财务工作信息化平台中,构建专项经费预算信息化申报模块,从市级财政教育专项着手,以财政教育专项经费的预算申报为载体,以网络信息化管理为手段,规范专项资金的审批程序,增强专项预算安排的透明度,构建一体化管理的大系统,对专项建设进行整体规划和科学安排,保障专项经费预算的执行进度,最大限度地提高财政资金的使用效益。

  一是控制专项经费预算申报的时间节点,把专项经费预算申报原有的工作程序前置,构建一体化管理系统,对专项建设进行整体规划和科学安排,保障专项经费预算执行进度。在编制部门预算的同时,编制市级财政教育专项经费预算,包括部属院校、行业高校的市级财政专项全部纳入预算编制管理。

  二是规范专项经费预算申报的工作流程,参照部门预算“二上二下”编制程序,确定安排项目及资金需求,将市级财政专项资金与部门预算同步编报。对于定向项目,直接下达预算控制数;对于非定向项目,经审议及评审通过后,下达预算控制数。

  三是制定专项经费预算申报的工作标准,自2013年开始,财政教育专项经费的申报都按照统一预算文本,借助网络平台,实现各业务环节的无缝衔接、协同工作以及申报数据的统一交换和集中共享。

  目前,全市各区县教育局也积极整合财务数据资源,构建信息化管理平台(如松江区教育局将财政数据导入财务信息化平台,将学校基本情况与预算编制、预算执行、财务核算、年终决算进行整合,使每一笔经费使用都能找到预算来源,实现预决算的一致性。同时,规范资金使用流程,建立各项目经费使用经项目申报、分管负责同志审批、资金申请、项目执行等整套规范化操作程序,使每一个项目的资金使用情况都有迹可查)。

  (三)强化财务管理的规范化与精细化

  当前,高校的办学形式、办学资金来源日渐多样化,高校资产规模急剧增加,管好、用好国有资产已成为高校管理的重要任务。为此,我们制订发布了系统事业单位的资产管理文件(分为实施总则和5部实施细则),对固定资产、库存物资、无形资产、出租出借、委托经营等方面进行明确规定,要求各高校、中(职)校、直属事业单位,从管理体制、管理职能、管理制度及工作流程、决策审批、管理内容与方法等方面进行规范性调整,加强高校资产管理、促使国有资产保值增值,同时运用信息手段,推进资产共享共用和绩效考核,把拨款与资产管理挂钩。

  上海各高校积极落实各项制度,明晰工作流程,有效加强了业务规范(如上海师范大学倡导阳光采购:一是实行四级授权,层层把关资金支出。建立机关部处和直属单位由校长、协管财务校领导、分管校领导、部处长/直属单位负责人组成的四级授权控制预算控制制度;各学院由分管副院长、院长授权以及院财经监督小组共同组成的预算控制制度;二是规范操作,走专业化、精细化采购之路。由财务处牵头协调设备与实验室管理处、资产管理处、基建处、信息办等4个主要部门。部门间的分工基本上按采购类别来划定。如货物类采购主要由设备与实验室管理处和资产管理处负责;集中采购目录内的家具,专由资产管理处实施采购手续。而工程类项目一般由资产管理处、基建处负责实施;服务类项目则由相应职能部门实施)。

  上海教育工作将继续在教育部的大力支持和指导下,按照中央关于“当好全国教育改革发展排头兵和教育事业科学发展先行者”的要求,着力开展先行先试,积极探索具有中国特色、时代特征、上海特点的教育改革发展之路,抓住机遇,奋发有为,为办好人民群众满意的教育而不懈努力,为开创上海教育新的局面而奋斗,努力为区域和国家的经济社会发展提供人才支撑、智力支持和知识服务。


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(责任编辑:聂明磊)

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